Предварительное издание РЕКОМЕНДАЦИЯ 1604 (2003)¹1 О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на верховенстве закона

1. Ассамблея признает и высоко оценивает существенную роль органов прокуратуры в деле повсеместного обеспечения безопасности и свободы общества европейских стран путем охраны верховенства закона, защиты граждан от уголовных посягательств на их права и свободы, обеспечения соблюдения прав и свобод лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении уголовных преступлений, и путем осуществления надзора за надлежащим функционированием органов, отвечающих за расследование правонарушений и преследование правонарушителей.

2. Ассамблея считает, что возложенные на государства обязательства по обеспечению прав и свобод, закрепленных в Европейской конвенции о защите прав человека (ЕКПЧ), в отношении всех лиц, находящихся в пределах их юрисдикции, связаны с последствиями, которые одновременно распространяются на органы прокуратуры и на органы, выполняющие задачи по уголовному преследованию. Кроме того, соблюдение принципов демократии и верховенства закона предусматривает реальное разграничение различных полномочий правительств, что в данном случае особенно важно в отношении, с одной стороны, органов прокуратуры (действующей в качестве административного агента исполнительной или законодательной власти) и с другой – органов судебной власти.

3. Ассамблея принимает к сведению рекомендацию Комитета Министров Rec(2000)19 «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» и считает, что этот документ представляет собой подробное руководство по вопросам осуществления текущей деятельности и будущих реформ органов прокуратуры для всех без исключения государств-членов Совета Европы. Ассамблея, в частности, отмечает факт признания в этой рекомендации необходимости усиления борьбы как с преступностью внутри государств, так и с международной преступностью и призыв к повышению уровня международного сотрудничества по уголовным делам в условиях всестороннего уважения принципов ЕКПЧ. Ассамблея рекомендует, чтобы государства-члены добивались всемерного и незамедлительного воплощения в жизнь этого документа.

4. Ассамблея согласна с тем, что в условиях постоянного роста взаимозависимости и мобильности граждан европейских стран, которые во все большей мере – прямо или косвенно – подвергаются воздействию правовых систем и культур других стран, важно добиться определенной степени согласования систем отправления уголовного правосудия государств-членов в целях того, чтобы, во-первых, сохранить их эффективность перед лицом новых вызовов со стороны транснациональной организованной преступности и, во-вторых, поддержать на неизменном уровне уважение обществом верховенства закона и веру в неотвратимость его применения. В тех случаях, когда определенные аспекты роли органов прокуратуры различных стран вызывают озабоченность, эти вопросы целесообразно рассматривать на общеевропейском уровне, в рамках Совета Европы, с учетом обязательного признания специфики национальной практики и традиций.

5. В этой связи Ассамблея приветствует учреждение Конференции генеральных прокуроров европейских стран, которой, несомненно, предстоит сыграть важную и активную ведущую роль в деле обобщения различных культур и опыта органов прокуратуры всех без исключения стран Совета Европы. В качестве форума, объединяющего ведущих специалистов и способного проводить широкомасштабные специализированные обсуждения, этот орган располагает огромным потенциалом по выработке и рассмотрению предложений, предоставлению консультативных услуг, сопоставлению обстоятельств различных стран и выявлению передового опыта, и значительно содействует деятельности Совета Европы в этой области. Вследствие этого Ассамблея считает, что этот орган заслуживает придания ему постоянной основы на уровне, соответствующем Консультативному совету судей европейских стран (КССЕС), и выделения ему надлежащих ресурсов.

6. Исходя из ответов государств-членов на разосланную анкету, Ассамблея находит, что следующие особенности, присущие национальной практике различных государств, вызывают озабоченность на предмет их соответствия основным принципам:

i. выполнение полицией функций по уголовному преследованию;

ii. рассмотрение органами прокуратуры или при их помощи первоначальных возражений в связи с решением о взятии под стражу;

iii. приостановление судебного решения об освобождении задержанного лица в результате подачи апелляции прокурором;

iv. автоматическое возбуждение уголовного преследования в результате установления доказательственных оснований; и

v. осуществление органами прокуратуры разнообразных функций, которые не относятся к сфере уголовного права.

7. Исходя из этих озабоченностей, Ассамблея предлагает правительствам государств-членов следующие рекомендации:

i. необходимо, чтобы ответственность за проведение уголовного преследования возлагалась на самостоятельные органы, которые действуют независимо от полиции;

ii. необходимо обеспечить незамедлительную, прямую и автоматическую передачу рассмотрения решений о взятии под стражу компетентному суду, что позволит гарантировать полноценное соблюдение пункта 3 статьи 5 ЕКПЧ;

iii. апелляция прокурора не должна приводить к полному или автоматическому приостановлению решения суда об освобождении задержанного лица за исключением тех случаев, когда суд находит, что объективно определяемые основания, которые убедительно указывают на необходимость дальнейшего превентивного или предупредительного ареста, были ясно установлены (например, когда суд нижней инстанции постановил освободить задержанное лицо лишь при условии применения какой-либо менее строгой формы пресечения, и принимается последующее отдельное судебное постановление о приостановлении решения об освобождении);

iv. в интересах правосудия в области эффективного и действенного рассмотрения дел, равно как и в интересах подзащитного и потерпевшего, целесообразно применение такой системы, при которой допускается элемент усмотрения при возбуждении уголовного преследования. В этой связи Ассамблея, с одобрением ссылаясь на рекомендацию Комитета Министров № R (87) 18 относительно упрощения уголовного правосудия, исходит из того, что принцип «дискреционного преследования» следует принять повсеместно; и

v. в отношении функций органов прокуратуры, которые не относятся к сфере уголовного права, важно обеспечить, чтобы:

a. какие-либо полномочия прокурора по общей защите прав человека не приводили к каким-либо конфликтам интересов и не отталкивали лиц, которые добиваются защиты своих прав со стороны государства;

b. эффективное разделение власти между различными ветвями государства соблюдалось в случаях придания прокуратуре дополнительных функций при полной независимости органов прокуратуры от вмешательства на уровне индивидуальных дел со стороны любой ветви государственной власти; и

c. полномочия и функции прокуроров ограничивались сферой преследования лиц, виновных в совершении уголовных правонарушений, и решения общих задач по защите интересов государства через систему отправления уголовного правосудия, а для выполнения каких-либо иных функций были учреждены отдельные, надлежащим образом размещенные и эффективные органы;

кроме того;

vi. следует незамедлительно, в полном объеме и эффективно выполнить рекомендации Комитета Министров № R (87) 18 и Rec(2000)19.

8. Исходя из вышеизложенного, Ассамблея рекомендует, чтобы Комитет Министров:

i. продолжил свои усилия по обеспечению полноценного и эффективного осуществления своих рекомендаций № R (87) 18 и Rec(2000)19 во всех без исключения государствах-членах;

ii. поддержал важную деятельность Конференции генеральных прокуроров европейских стран, в частности, путем учреждения этого органа на постоянной основе на уровне, соответствующем Консультативному совету судей европейских стран (КССЕС), и выделения ему надлежащих ресурсов;

iii. с целью подготовки рекомендаций государствам-членам поручил своим соответствующим органам – с привлечением Конференции генеральных прокуроров европейских стран – провести подробное исследование таких аспектов роли прокуратуры, которые не отражены в его прежней рекомендации Rec(2000)19, особо принимая во внимание рекомендации Ассамблеи в подпунктах i – v пункта 7 выше; в этом исследовании следует также рассмотреть вопрос о внесении рекомендации о повсеместном принятии принципа «дискреционного преследования».